Принцип взаимовыгодного партнерства, с одной стороны, государства, власти, а с другой стороны, ячейки (института) Гражданского общества был успешно апробирован в России в начале аграрной реформы в 90-х годах прошлого века. Кратко перескажу два эпизода конструктивного сотрудничества двух разных российских правительств (советского и буржуазно-демократического) с новой, народившейся в процессе реформирования общественной представительской организацией - АККОР.
Первый эпизод относится к 1991 году. Тогда в стране началась реализация законов «Об аграрной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Верховный Совет РСФСР, председателем которого был Ельцин Б.Н., принял решение о выделении на стартовую поддержку частных крестьянских хозяйств одного миллиарда рублей. По тогдашнему курсу это были большие деньги - больше миллиарда долларов. Встал вопрос об организации доведения этих средств государственной поддержки до адресатов. Разработать и утвердить организационную схему, правила и процедуры работы с «фермерскими» деньгами возлагалось на правительство, возглавляемое Силаевым И.С.
Опыта такой работы ни у кого еще не было. Тем не менее быстро нашлись охотники поработать с этими деньгами. Свои услуги предложили отдельно друг от друга Минфин и Минсельхоз - у них были денежно-проводящие сети и механизмы доведения финансов до регионов. Даже бюджетный комитет Верховного Совета РСФСР выступил с инициативой распределять стартовую помощь для начинающих фермеров через соответствующие комитеты областных советов и финансовых работников райсоветов.
Не опоздала заявить о своей готовности принять участие в этой новой работе и АККОР. Теоретически у Ассоциации шансов на участие в этой работе было немного. В советской России работа с бюджетными финансами была прерогативой госорганов. Но руководству Ассоциации удалось убедить Председателя Правительства И.С. Силаева (он лично занимался этим вопросом) в том, что поручение этой работы фермерскому объединению позволит: а) предупредить коррупцию, неизбежную при чисто чиновничьем варианте; б) не допустить волокиты с доведением средств господдержки; в) обеспечить их целевое использование. Правда, Силаев И.С. высказал сомнение в том, что фермерскому сообществу удастся избежать традиционного для российской практики кумовства и радения родственникам и другим близким людям. Для нейтрализации такой возможности (несправедливости) Ассоциация предложила создать по решению Правительства специальную финансовую организацию фонд «Российский фермер», который будет иметь региональные филиалы и выполнять финансовую работу под непосредственным управлением (наблюдением) попечительского Совета Фонда, состоящего из представителей как фермерского сообщества (51% голосов), так и экономических ведомств (Минсельхоза, Минфина и Минэкономики).
Предложение АККОР было принято и фонд «Российский фермер» был учрежден Постановлением российского Правительства. Вслед за этим постановлением АККОР развернула активную работу по достройке своей собственной региональной сети и по созданию системы Фонда в привязке к органам фермерского самоуправления или на их фундаменте. И в центре, и в регионах Ассоциация в этом «строительстве» опиралась на поддержку госорганов, но была инициатором и основным организатором. Такой характер взаимодействия обеспечил ускорение в работе не в ущерб ее качеству. В короткие сроки менее чем через полгода проводящая финансовая сеть, основанная на принципах самоорганизации и самоуправления, была создана, укомплектована профессиональными финансистами и была готова к доведению средств государственной поддержки до многих тысяч начинающих фермеров практически во всех уголках России.
Параллельно с организационным строительством Ассоциация стала инициатором разработки финансового механизма использования тех бюджетных средств. Правительство Силаева И.С. согласилось послушать мнения самих начинающих фермеров. Этот вопрос был включен в повестку дня II съезда фермеров системы АККОР. У делегатов съезда, рядовых крестьян, хватило здравого смысла не поддаться соблазну простой дележки денег, неожиданно и «на халяву» упавших с государственного олимпа. В трудных дискуссиях делегатам съезда удалось выработать принципы многократного эффективного использования этих средств. Суть предложений, за которые проголосовал фермерский съезд, состоял в следующем. Весь миллиард рублей было предложено разделить на две части: 40% выделить на предоставление грантов под конкретные производственные цели, а 60% поместить в Россельхозбанк на депозит в качестве гарантийного фонда для финансового обеспечения кредитов начинающим фермерам. Банк согласился выдавать кредиты под депозит из расчета 5:1. Обе части были распределены по регионам с учетом количества зарегистрированных КФХ. Распределять гранты и кредитную массу между фермерами намечалось на конкурсной основе. Заявки фермеров должны были проходить предварительную экспертизу на заседаниях Советов региональных ассоциаций. Рекомендации советов за тремя подписями - членов совета от фермеров, сельхозоргана и финоргана - передавались в филиал фонда «Российский фермер» и в региональный филиал Россельхозбанка.
Такая принципиальная схема работы со средствами господдержки фермерам была принята и затем вместе с сотрудниками Министерства финансов и Россельхозбанка была воплощена в финансовых «продуктах» (правилах и инструкциях). В течение года миллиард стартовой государственной поддержки Россельхозбанком, фондом «Российский фермер» и АККОР был реально использован на предусмотренные цели. Финансовую поддержку тогда получили около 50 000 крестьянских семей, зарегистрировавших свои крестьянские (фермерские) хозяйства.
При согласовании с Минфином и Минсельхозом РСФСР по совместному решению Совета АККОР и Попечительского Совета фонда «Российский фермер» было начато строительство финансово-экономической инфраструктуры для обслуживания фермерских хозяйств. Тогда еще не было законов о сельскохозяйственной кооперации. Поэтому пришлось использовать коммерческую правовую форму финансовых организаций. Было создано более двадцати региональных фермерских банков с контрольными пакетами акций у АККОР и фонда «Российский фермер». В их числе был и центральный банк с названием «АККОР-банк». Также было учреждено такое же количество региональных фермерских страховых компаний с названием «Поддержка». Эти небольшие финансовые учреждения под контролем фермерских ассоциаций продуктивно поработали во взаимодействии с Россельхозбанком по предоставлению начинающим КФХ кредитов и под гарантии части «силаевского» миллиарда, положенного в Россельхозбанк, и под гарантии (страховые полисы) компаний «Поддержка».
В те годы немало звучало упреков в адрес АККОР о том, что работа была выполнена некачественно, что много крестьян, получивших тогда фермерские кредиты и гранты, не стали вести свои КФХ, а занялись иным малым бизнесом, в частности торговлей. Но анализ показал, что таких фактов было не так уж много - до 15 процентов. Были выявлены и факты «кумовства» и даже коррупции. Но эти застарелые российские болезни не переросли в эпидемию. Против нее успешно работали фермерское самоуправление и самоорганизация. Фермеры, члены ассоциации в этих вопросах вели себя не как бессловесные и равнодушные колхозники, а как заинтересованные и ревностные претенденты на получение господдержки из этого источника, который должен был стать возобновляемым. АККОР и фонд «Российский фермер» своевременно получали от фермеров сигналы об ошибочных, несправедливых или авантюрных фактах в распределении средств. По этим фактам сотрудники контрольной службы центрального аппарата Фонда оперативно проводили разбирательства. Но самое важное то, что сами фермеры пресекали глупости или злоупотребления - они добивались переизбрания руководителей-нарушителей.
Правительство, конечно, не пустило эту важную работу на самотек, а через свои каналы отслеживало ее процесс и, по-видимому, не находило в ней больших промахов. Во всяком случае оно, видя, что рожденный финансовый механизм «работает», намеревалось его использовать и при реализации Государственной программы с многообещающим названием «О приоритетной государственной поддержке фермерства в России», над проектом которой уже шла работа. К сожалению, эта работа не была завершена из-за большевистского путча (антиреформаторского) и последующей новой буржуазно-демократической революции с ее разрушительными (как при любой революции) последствиями.
Попробую дать оценку рассказанному эпизоду под углом зрения нашей темы о взаимодействии власти с институтами Гражданского общества. В тот исторический момент перед Правительством РСФСР стояла нестандартная задача - начать глубокую социально-экономическую реформу, затрагивающую во многом несовпадающие интересы разных слоев российского общества. Правительство, изучив опыт проведения подобной реформы во времена Николая II - Столыпина, осознавало, что возможно мощное сопротивление разномастных консервативных сил. Было очевидно, что стандартными, чиновно-бюрократическими методами выполнить задачу аграрных преобразований будет невозможно. Нужны нестандартные решения.
Было принято решение подключить к реформаторской работе самих крестьян нового типа - нарождающихся фермеров через их представительскую общественную организацию - Ассоциацию крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР). Важно было включить энергию защиты частными крестьянскими хозяйствами своих собственных частных интересов. С этой целью Правительство сделало беспрецедентный в российской истории шаг - пошло на прямое сотрудничество с общественной представительской организацией.
Это было нетрадиционно и поэтому рискованно. Но эксперимент дал положительный результат. Начало реформы получилось продуктивным. Первый опыт конструктивного взаимодействия Власти и «Института Гражданского общества» оказался удачным. Выигрыш получили обе взаимодействующие стороны:
а) Правительству страны, благодаря своей опоре на институт нарождающегося Гражданского общества удалось обеспечить успешное начало сложной аграрной реформы - было создано деятельное ядро фермерской системы ведения сельского хозяйства. Выделенный Верховным Советом РСФСР миллиард бюджетных средств был потрачен строго по целевым направлениям без коррупции, воровства и разгильдяйства.
б) Ассоциации (АККОР) благодаря конструктивному взаимодействию с госорганами удалось выполнить на старте реформы миссию защиты интересов своих участников-членов. Десятки тысяч фермерских семей смогли успешнее реализовать свои экономические интересы, сфокусированные тогда на создании своих семейных самостоятельных фермерских хозяйств.
Рассмотрим далее второй эпизод из истории становления фермерской ячейки Гражданского общества. Он о том, как инициатива Премьера Силаева И.С. (коммуниста, патриарха советской системы управления экономикой) по взаимодействию с «институтом Гражданского общества» подхватил и развил Гайдар Е.Т. (первый либеральный председатель Правительства России, автор и исполнитель российского варианта «шоковой терапии» при проведении постсоветской рыночной реформы).
На III съезде фермеров России, проходившем под флагом АККОР в феврале 1992 года, т.е. после подавления большевистского путча, распада Советского Союза и образования самостоятельного государства - Российской Федерации, шел сложный диалог между представителями фермерского движения и представителями Государственной власти. Исполнительную власть представлял Егор Тимурович Гайдар.
У фермеров в этот момент к российской власти, независимо от смены флага, названия и конкретных руководителей, было двойственное отношение. С одной стороны, они испытывали к ней и, в частности, к российскому «Белому Дому» чувство благодарности, поскольку год назад получили средства стартовой господдержки - «Силаевский миллиард» и смогли закупить необходимую технику. Они готовились выйти в поле во всеоружии.
Но с другой стороны, фермеры столкнулись с новыми проблемами. В условиях гиперинфляции, разразившейся вследствие «шоковой терапии», цены на горюче-смазочные материалы, на удобрения и семена стали расти сверхбыстрыми темпами. Угнаться за ними, даже располагая кредитами, становилось трудно. Потому что цены на сельхозпродукцию хотя и росли, но намного медленнее.
А с получением новых кредитов нарастали непредвиденные трудности. В условиях гиперинфляции гарантийный фонд, находящийся на депозите в Россельхозбанке, начал быстро таять. Из-за многократного роста цен на технику и другие ресурсы увеличился размер фермерских заявок на получение кредитов. Довольно скоро общий их объем превысил возможности гарантий, несмотря на принятый коэффициент 1:5. С фермерскими банками ситуация оказалась еще хуже. Российский Центробанк в соответствии с темпами инфляции резко повысил требование к минимальному размеру уставных капиталов. В форс-мажорных условиях ни фонд «Российский фермер», ни общественная организация АККОР, ни сами КФХ, имеющие акции фермерских банков, были не в состоянии выполнить эти новые требования банковского регулятора. Эти фермерские финансовые организации не получили от истории времени для своего укрепления и оказались обреченными на гибель.
По всем этим проблемам делегаты III съезда фермеров в эмоциональной форме высказывали свою озабоченность и претензии к новой, послепутчевской власти. Егор Тимурович Гайдар в своей речи пытался заверить фермеров в том, что они при всех свалившихся на страну финансовых трудностях не будут забыты Правительством. Он высказал много обещаний: о сохранении льготного кредитования для фермерских хозяйств, об упрощении процедуры налогообложения, об антимонопольном регулировании цен на продукцию сельхозмашиностроения и др. Но Глава Правительства ощутил в зале атмосферу недоверия. Делегаты интуитивно чувствовали: фейерверк красивых слов используется представителем власти всего лишь как политический прием для погашения недовольства аудитории. Поэтому они восприняли обещания сдержанно. Совсем не так, как год назад воспринимали речь И.С. Силаева.
И тогда, чтобы растопить лед недоверия фермерской аудитории, Егор Тимурович предложил заключить Договор о взаимном сотрудничестве Правительства Российской Федерации и Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР). Съезд с удовлетворением принял эту идею и в специальной резолюции выразил готовность фермерского движения официально сотрудничать с Правительством.
Вскоре после съезда текст такого Договора был отработан и его подписали от имени Правительства Е.Т. Гайдар и Министр сельского хозяйства и продовольствия В.Н. Хлыстун, а от имени АККОР Президент Ассоциации В.Ф. Башмачников.
Родилась новая для страны форма взаимодействия Государственной власти с Общественной Представительской Организацией. Общественная организация (АККОР) признавалась, в отличие от недавних советских порядков, не как инструмент реализации государственной политики, а как серьезный партнер государства, представляющий интересы определенной части общества, сидящий не рядом с госчиновниками, и не позади их, а напротив - по другую сторону стола переговоров.
Подписание этого договора было смелым дальновидным шагом демократического реформатора Е.Т. Гайдара. Далеко не все высшие чины тогдашнего государства отнеслись к поступку Премьера с одобрением. Ведь договор предполагал регулярное подведение промежуточных итогов его выполнения обеими Сторонами. К этому российские чиновники, сформировавшиеся в советской системе, не были приучены. Обещать людям благо - это очень было привычно. Но отвечать за выполнение обещанного? Зачем? Ведь можно работать проще - снова обещать! Егор Гайдар по младореформаторски пошел на разрушение вековых российских бюрократических традиций и правил. С этим многие не могли примириться.
Против Е.Т. Гайдара в этом вопросе пошел генерал А.В. Руцкой - Вице-президент страны, ответственный за аграрную отрасль. Он намеревался дать серьезный бой молодому Премьеру на заседании Правительства, в повестке дня которого было запланировано обсуждение полугодовых итогов выполнения Договора между Правительством и АККОР. Особенно раздражал Вице-президента страны пункт договора, в котором закреплялось решение предыдущего Премьера И.С. Силаева об участии общественной организации АККОР и фонда «Российский фермер», управляемого в основном представителями фермерства, в распределении стартовой поддержки начинающим фермерам, льготных кредитов и некоторых видов субсидий.
На заседании Правительства 1 октября 1992 года после выступления представителей Сторон - Правительства и АККОР, в которых был дан содержательный анализ развития фермерского движения в стране, выделения и использования средств господдержки, слово взял представитель Вице-президента А.В. Руцкого - один из юристов кремлевского правового управления. Он сказал, что данный Договор не имеет юридической силы, поскольку составление подобных договоров (между Правительством и общественными организациями) не предусмотрено российским законодательством. Руцкой попросил снять обсуждение данного вопроса с повестки дня заседания Правительства, как юридически «ничтожное». На что Е.Т. Гайдар ответил: «Может быть, с юридической точки зрения данный Договор можно критиковать, но с политической точки зрения мы поступили правильно, заключив этот Договор. Нам нужно быстрее подтягивать Российское законодательство под задачи, выдвигаемые Временем!»
Как стратег Е.Т. Гайдар не проиграл А.В. Руцкому. Вопрос не был снят с повестки дня заседания Правительства. В решении Правительства было записано о необходимости расширения господдержки фермерам. Но было также записано требование об уточнении формулировок договора в соответствии с действующим Законодательством. В заключительном выступлении Е. Гайдар говорил о необходимости разработки Закона, который бы расширял возможности сотрудничества госорганов с «институтами Гражданского общества», т.е. представительскими организациями, такими, как АККОР.
Попробую дать оценку и второму эпизоду под углом зрения нашей темы об опоре Власти в своих важных, но трудных делах на «институты Гражданского общества». Правительство демократов-реформаторов, реализуя политику «шоковой терапии», столкнулось с проблемой ослабления поддержки своей деятельности не только со стороны противников экономических реформ, но также в среде их принципиальных сторонников - в частности, свободных крестьян-хозяев, фермеров, принципиально поддерживающих рыночные реформы. Для исправления ситуации потребовалось нестандартное решение. Заключение обоюдоответственного договора о конструктивном сотрудничестве Правительства и фермерской Ассоциации оказалось продуктивным для обоих взаимодействующих сторон:
а) Правительство нашло действенную форму превращения даже в трудных
экономических условиях потенциальных активных оппонентов в своих союзников и конструктивных партнеров. Накапливающуюся энергию протеста благодаря Договору удалось направить в рабочее, созидательное русло. В результате продолжилось создание в стране дееспособного фермерского сектора ведения сельского хозяйства.
б) Ассоциации (АККОР) удалось восстановить потерянные было в революционные бурные месяцы свой авторитет как в среде чиновников властных государственных органов, так и среди своих участников - фермеров. Был апробирован рабочий инструмент влияния на аграрную политику государства с учетом интересов фермерских семей не через протестные митинги и уличные шествия, а через рабочий диалог с государственными чиновниками. В частности, в условиях жесткой гиперинфляции фермеры благодаря тому договору почти два года получали льготные кредиты под 8 процентов и благодаря этому смогли с меньшими потерями адаптироваться к новым экономическим условиям.
Важно к конкретным оценкам приведенных здесь эпизодов добавить слова об общем для них обоюдополезном результате. Фермерское сообщество дважды осознало и активно поддержало своего честного и добросовестного партнера - Власть в тревожные события контрреволюционных выступлений сторонников возврата социалистических порядков. Первый раз это было в августе 1991 года, когда шла активная работа по доведению средств господдержки до КФХ. Фермеры тогда официально выступили против ГКЧП. Второй раз это было в октябре 1993 года, когда уже действовал договор Правительства с АККОР. Фермерское сообщество выступило против путчистов А. Руцкого, Макашова и Р. Хасбулатова. Они тогда опасались, что А. Руцкой со своим окружением, захватив власть, постарается свернуть аграрную реформу по фермерскому направлению.
