Проблемы юридического обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.

Продовольственная безопасность является составной частью экономической и, в конечном счете, национальной безопасности государства.

Одно из определений продовольственной безопасности приведено в обновленном исследовании «Право на достаточное питание и на свободу от голода», подготовленном в рамках Комиссии по правам человека Экономического и социального совета ООН». Оно представлено и одобрено на Пятьдесят первой сессии Подкомиссии по предупреждению Дискриминации Комиссии по правам человека ЭКОСОС в июне 1999 года. Это определение гласит:

1.     В настоящее время под продовольственной безопасностью понимается доступ всех людей в любое время к продовольствию, необходимому для здоровой и активной жизни. При достижении продовольственной безопасности продукты питания имеются в достаточном количестве, их поставки являются сравнительно стабильными и каждый нуждающийся человек может получить продовольствие.

2.     Соответственно под национальной продовольственной  безопасностью понимается такое положение, при котором все члены общества фактически пользуются правом на достаточное питание или продовольственные ресурсы, и в принципе, имеется необходимое количество продовольствия. Достижение продовольственной безопасности на уровне домашнего хозяйства подразумевает обеспечение надлежащего количества продуктов на конкретной территории, сравнительно устойчивое снабжение ими и гарантирование каждому человеку, нуждающемуся в продовольствии на данной территории возможности получить его, с тем, чтобы вести здоровую и продуктивную жизнь.

Основным критерием достижения продовольственной безопасности является уровень самообеспеченности города, региона и т.д. продуктами питания. Суть его сводится к способности государства удовлетворить потребности населения продуктами питания, питьевой водой  и другими пищевыми продуктами вне зависимости от внешних и внутренних угроз. При этом их объем, качество и ассортимент должны быть необходимыми  и достаточными для нормального физического и социального развития личности. И как следствие – обеспечения здоровья и расширенного воспроизводства народонаселения.

Продовольственная безопасность, конечно же проблема комплексная, охватывающая широкий спектр социально – экономических, правовых и иных отношений. Но все же главное звено составляет сельское хозяйство страны, так как только эта отрасль фактически осуществляет производство продовольствия и от ее экономического состояния зависят объемы отечественных продовольственных товаров.

Ведь еще Жак Руссо говорил, что торговля обогащает государство, но только сельское хозяйство обеспечивает его подлинную независимость.

К сожалению, необходимо отметить, что за годы современной аграрной реформы (1990г.) отечественное сельское хозяйство утеряло позиции по многим основным показателям. Например, в 1990 году в стране насчитывалось около 58,7 млн. голов крупного рогатого скота, в том числе 26 млн. дойных коров. На 01.01.07 КРС осталось 21 млн.голов КРС, что практически на уровне 1932 года (23,4 млн.), в т.ч. Коров около 8 млн.голов – это меньше, чем в 1913 году и любом последующем году ХХ века. Поголовье свиней сейчас составляет около 18 млн. голов, для сравнения в 1987 году свиней было 40,2 млн. голов, овец и коз осталось 17,7 млн. голов (в 1975 году было 68,7 млн. голов). Из вышеперечисленной статистики видно, что в животноводстве страна опустилась на уровень первых послевоенных лет, т.е. на 50-60 лет назад. Естественно, раз нет животных, значит и нет необходимого количества молока и мяса. Такая же картина и в растениеводстве. Если в 1990 году в Российской Федерации было собрано зерна 114 млн.тонн, то в 2007 году – около 78 млн. тонн, причем в массе своей фуражного, т.е. годного на корм скоту. Такими же показателями характеризуется и аграрный сектор свердловской области, где общие посевные площади снизились с 1516,3 млн. га в 1990 году на 40%, о чем говорят итоги сбора зерна – 1088 тыс. тонн (1990 г.) и около 540 тыс. тонн в 2007 году. В минувшем году в области произведено 611,6 тыс.тонн молока для сравнения в 1990 году общей надой составляет 1087,2 тыс.тонн. Исходя из пороговых медицинских показателей 385 кг молока и молочных продуктов на человека в год, в области должно производиться 1,7 млн.тонн молока в год.

В 2007 году в области было выращено и реализовано на мясо скота и птицы в живом весе 182,2 тыс.тонн. Берем в среднем выход мяса в 55% получим 100-110 тыс.тонн мяса и мясопродуктов. При норме 75 кг на человека в год в области должно производиться где-то 300-320 тыс.тонн мяса и мясопродуктов т.е. в живом весе около 600 тыс.тонн.

Программа развития сельского хозяйства к 2015 году в области планируется производить 240 тыс.тонн скота и птицы в живом весе. То есть область по-прежнему будет вынуждена завозить по импорту или из других регионов около 100-150 тыс.тонн мяса и мясопродуктов.

Цифры наглядно демонстрируют уровень состояния аграрного производства как в отдельном субъекте, так и в целом по Российской Федерации.

Конечно, причин создавшегося положения много, как объективных, так и субъективных. В ряду объективных причин особо место занимает крайне недостаточное экономическое участие государства в поддержке отечественного сельского хозяйства в России (около 2 млрд.долларов в 2007 году; в США свыше 60 млрд. долларов). Но имеются и другие факторы, не способствующие нормальному функционированию отечественного аграрного сектора. Прежде всего необходимо отметить ценовой монополизм перерабатывающих организаций и предприятий. Сегодня бывшие партнеры по агропромышленному комплексу и перекупщики установили такой уровень закупочных цен на сельскохозяйственное сырье, в результате которого доля непосредственного товаропроизводителя в стоимости продукта составляет в среднем 20-25% (в мире 65-70%). Ясно, что в этом случае крестьянин не может получить в полном объеме оборотные средства для дальнейшего развития производства.

Серьезной проблемой для отечественного аграрного производства является сельскохозяйственное землепользование. В ходе приватизации в настоящее время все земли сельскохозяйственного назначения (пашни бывших колхозов и совхозов) поделены на земельные доли (за исключением унитарных предприятий и учреждений). Востребовали и выделили земельные участки в натуре по РФ около 12% владельцев земельных долей. Невостребованные земельные доли по-прежнему находятся в производстве у сельскохозяйственных организаций. То есть, сельскохозяйственные товаропроизводители работают на не принадлежащей им земле и над ними все время довлеет проблема остаться без основного средства производства.

В ряде хозяйств земли сельскохозяйственного назначения переводятся в земли поселений и пашни застраивают коттеджными поселками.

В земельном вопросе существуют очевидные злоупотребления, и здесь налицо решение земельных дел вне проблем аграрного сектора. Изложенное далеко не исчерпывает перечень недостатков, которые сегодня явно присутствуют в отечественном сельском хозяйстве и прямо влияют на состояние продовольственной безопасности страны.

Поскольку аграрный сектор экономики Российской Федерации не в состоянии сегодня обеспечить в полном объеме население страны продовольствием, то его место занял импорт продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья, который по разным оценкам составляет от 40 до 60%. Эксперты ФАО (сельскохозяйственная и продовольственная организация ООН) считают, что если страна импортирует свыше 20%, то она теряет свою продовольственную безопасность. Как видно, Россия давно уже перешла этот критический рубеж.

Динамика импорта вызывает серьезную тревогу, о чем свидетельствует статистика.

Сложившаяся модель отечественной экономики, базирующаяся преимущественно на экспорте сырья и топлива и крупномасштабном импорте продовольствия и сельскохозяйственного сырья для его производства, неприемлема для развития государства и требует кардинального изменения. Такое положение особенно опасно в современных условиях, когда продовольствие все больше и больше становится одним из основных факторов политического и экономического давления в международных отношениях России с экономически развитыми странами, на которые приходится половина потребляемых в мире продуктов питания и лишь пятая часть всего населения.  (А.И. Алтухов).

Проблема заключается еще и в том, что наряду с разрушением отечественного агропродовольственного рынка, в нашу страну ввозится иногда недоброкачественное продовольствие.

Сегодня в мире практически во всех регионах, существует высокий уровень заболеваний сельскохозяйственных животных и птиц. Распространенными болезнями являются ящур, бруцеллез, лейкоз, чума, грипп птиц, губчатая энцефалопатия (коровье бешенство) и т.д. При ослаблении ветеринарного надзора и контроля в Россию может быть поставлено мясо и мясопродукты из стран, где имеется больной скот или птица. То же касается и продукции растительного происхождения (зерно, крупы, мука и т.д.). Особую тревогу вызывает поступление в нашу страну продовольствия и сырья с наличием генетически модифицированных организмов. Доминирующими генетически модифицированными культурами являются соя и кукуруза. Более 55% всей производимой в мире сои составляет трансгенная соя. В Российской Федерации пока нет генетически модифицированных растительных культур, разрешенных для выращивания на внутренней территории для последующей реализации населению и  и использования в пищевой промышленности. Вся продукция с ГМИ, имеющаяся сегодня на российском рынке произведена в США и других странах мира.

Не ужесточается контроль за поступлением в страну всякого рода кормов, премиксов, добавок и другой  сырьевой продукции. А ведь через нее можно навредить и генофонду отечественных сельскохозяйственных животных и, в конечном счете, здоровью человека.

На первый взгляд и в государстве и в области существует достаточное  количество контрольно – надзорных органов в этой сфере. Но проблема состоит в их нерасторопности и, в определенной степени, коррумпированности. Проводимая в настоящее время административная реформа, на наш взгляд, не улучшает положение дел, а лишь все перепутано и усложнено, и еще больше размыта ответственность за конечные результаты.

Все вышесказанное говорит об объективном возрастании роли органов правоохранительной системы и особенно прокуратуры по надзору в аграрном секторе экономики и в области продовольственной безопасности.

Сельскохозяйственным товаропроизводителям сейчас, как никогда, требуется защита прав и законных интересов, как на внутреннем рынке, так и от экспансии импортного сырья и продовольствия.

Ситуация с ростом цен на продовольственные товары, сложившаяся в октябре прошлого года, красноречиво свидетельствует о реально существующей проблеме в области продовольственной безопасности страны. По сути дела это первый серьезный звонок органам государственной власти Российской Федерации, который говорит, что отечественным сельским хозяйством надо заниматься более серьезно и ответственно. Создание крупных агрохолдингов конечно – же можно только приветствовать, но надо развивать и другие формы хозяйствования. Развал системы сельского хозяйства привел, например в Свердловской области , к тому, что в 1843 сельских населенных пунктах из 744 тыс. жителей только 44 тыс. заняты в аграрном производстве. Если до начала реформы (1990) в области было около 1000 колхозов, совхозов и других аграрных структур, то сегодня успешно работает около 50 организаций, а остальные или ликвидированы, или находятся в стадии банкротства. Из 30 птицефабрик и птицесовхозов реально функционирует около десяти.

Что касается мер, которые принимают сегодня органы государственной власти по сдерживанию цен на основные продовольственные товары, на наш взгляд, это путь еще больше усугубляющий экономику сельских товаропроизводителей. Зафиксировав искусственно цены практически на уровне себестоимости, сельскохозяйственные организации и предприятия не смогут повысить заработную плату, которая  сегодня находится на уровне 4-6 тыс., при средней зарплате по области 17 тыс.руб. Не будет денег и на развитие агарного производства. То есть ожидания, связанные с приоритетным национальным проектом «Развитие АПК» и законом О развитии сельского хозяйства окажутся несбыточными.

Между тем, во многих странах мира уже давно выработан механизм экономического участия государства в решении проблем продовольственной безопасности.  Так в США с 1964 года действует система продовольственных купонов из 14 видов продовольственной поддержки малоимущих слоев населения или отдельный социальных категорий населения. Можно отметить например такие как:

Программа продовольственных купонов, которая  является крупнейшей в США национальной программой обеспечения продовольствием малоимущих слоев населения. Она так же поддерживает спрос на американские продовольственные товары. Участникам выделяются льготные купоны, с помощью которых можно приобретать продукты в специальных магазинах. В среднем каждый месяц программа охватывает более 20 млн. малоимущих американцев.

Программа дополнительного питания для женщин, грудных младенцев и детей предусматривает предоставление продуктов для улучшения рациона питания малоимущим женщинам, грудным младенцам и детям в возрасте до 5 лет, из-за недостаточности питания к «группам риска», различные программы обучения системам здорового питания. Ежемесячно программа охватывает около 8 млн. человек, в числе которых почти половина младенцев, родившихся в США.

Министерство сельского хозяйства США осуществляет деятельность в рамках 4 ведущих программ продовольственной помощи, направленных на обеспечение продовольственной безопасности детей. Примерно четверть затрат министерства на внутригосударственную продовольственную помощь составляет суммарные расходы на Программу школьных завтраков, Национальную программу школьных обедов, программы питания детей и взрослых, а также летнего питания.

Решая проблему продовольственной безопасности таким образом, государство напрямую финансирует своих фермеров. Такой подход не нарушает общих законов рыночной экономики, в чем сейчас обвиняют Россию.

В заключении стоит отметить, что в настоящее время объективно назрела необходимость принятия федерального закона «О продовольственной безопасности Российской Федерации» Проект этого закона с 1996 года ходит по властным структурам, но никак не может получить своего логического завершения. В законе необходимо четко определить понятие Продовольственная безопасность, ибо от этого зависит весь дальнейший алгоритм действий государства по обеспечению продовольственной безопасности страны, а так же обязать органы РОССЕЛЬХОЗНАДЗОРА, РОСПОТРЕБНАДЗОРА и другие контрольно – надзорные государственные структуры ужесточить требования к поступающего на территорию Российской Федерации продовольственных товаров с низким качеством и биологической полноценностью, и, особенно, с наличием сверхнормативного уровня генетически модифицированных организмов. Это позволит не применяя квотирования и других непопулярных мер, фактически снизить объем импортного продовольствия, что будет способствовать повышению экономической заинтересованности в развитии отечественного сельского хозяйства. И само собой, предотвратить поставки некачественного продовольствия для российских граждан.

Необходимо также ввести порядок финансирования (субсидирования) сельскохозяйственных товаропроизводителей за фактически реализованную ими сельскохозяйственную продукцию на агропродовольственном рынке того или иного субъекта Российской Федерации. Такой порядок субсидирования исключит всякого рода посредников и не нарушая законов рыночной экономики сможет стимулировать рост производства продовольствия отечественными сельскохозяйственными товаропроизводителями и позволит им гарантированно реализовывать производимую продукцию.

Ввести порядок субсидирования перерабатывающих предприятий и организаций, при условии, что они закупают не менее 50% сырья у российских сельских товаропроизводителей и (или) содержат в своей структуре сельскохозяйственную организацию, производящую сырье и продовольствие для этой перерабатывающей организации (предприятия).

Необходимо, в конечном счете, создать условия, когда российский потребитель станет основным инвестором отечественного сельского хозяйства, т.е. превратить внутренний спрос в основной ресурс развития аграрной экономики. Важно также предусмотреть реальное повышение правовой и политической защиты отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Недооценка фактического состояния продовольственной безопасности Российской Федерации может очень серьезно повлиять на общее социально – экономическое положение внутри страны. Как говорил Конфуций: «Тот, кто не мыслит далеко – обязательно столкнется с проблемами в ближайшее время».

Закон о продовольственной безопасности конечно же не панацея, но он позволит на юридическом уровне привлечь к этой проблеме общество и государство.

Это особенно актуально в связи со сложившейся в настоящее время политической обстановки в мире вокруг Российской Федерации. Сегодня всем становится очевидным, что настала пора кардинально  менять агропродовольственную политику российского государства и реально обеспечить его продовольственную безопасность.

Автор: Воронин Б.А.
д.ю.н. профессор
зав.кафедрой права
Уральской ГСХА